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12 règles de bonnes pratiques en forêt

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Relisez la charte ONF

Parcs nationaux : ce que change la proposition de Loi de 2006

Mis en ligne par TL De Bleau on vendredi 14 avril 2006 | 16:26:00

Pour aller plus loin dans le débat sur le statut de Parc National , nous vous proposons en quelques clics et visites sur le Web… de lire les textes de loi qui traitent du sujet.

Pourquoi ?

La  loi d'avril 2006 a réformé les bases législatives et réglementaires des parcs nationaux. Elle a imposé deux grands changements : la modification du décret de création des parcs existants et la mise en place d'une nouvelle charte.

Le site internet du Parc de la Vanoise (mais ce n'est pas le seul) explique très bien les enjeux de ces changements et les démarches menées. Le texte ci-dessous et les liens qu'il comporte renvoient vers ce site Web à de nombreuses reprises. Tous les parcs existants en 2006 vont devoir se mettre en conformité avec la nouvelle loi... selon la même démarche.
 






Quels sont les textes avant 2006 ?
La loi n°60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux (44.88 KB) a permis de classer en 'parc national' certains territoires dont le milieu naturel présentait un intérêt spécial qu'il convenait de protéger.

Pourquoi une nouvelle loi ?
En 2003 le député du Var Jean-Pierre GIRAN a remis un rapport parlementaire (rapport GIRAN) sur l'avenir des parcs nationaux au Premier Ministre. S'il confirmait leur caractère exceptionnel et la valeur ajoutée qu'ils constituent pour le territoire national, il soulignait le besoin d'ajuster la politique des parcs nationaux au contexte et aux enjeux actuels.

Les apports de la loi de 2006
Votée à l'unanimité par les parlementaires, la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins (390.42 KB) réforme les fondements des parcs nationaux.

 
La vocation de protection des parcs est confortée.

Les parcs nationaux demeurent l'outil de référence de l'État français pour la protection forte des territoires aux patrimoines naturels, culturels et paysagers remarquables.

 
Un véritable statut est donné à la zone périphérique.

Renommée pour la circonstance « 
aire d'adhésion » , elle devient partie intégrante du parc national, dans un esprit de solidarité et de complémentarité écologique et économique avec la zone centrale qui devientle cœur.

 
La gouvernance du parc est renforcée grâce à 4 dispositions :
- la composition du conseil d'administration évolue au profit d'une représentation majoritaire des élus et personnalités locales. Le conseil d'administration est impliqué dans la nomination du directeur ;
- une charte de protection, de mise en valeur des patrimoines et de développement durable est établie à l'issue d'un processus de concertation ;
- les communes décident librement d'adhérer à la charte et ainsi de faire partie - ou non - de l'aire d'adhésion du parc national.Trois grandes étapes sont mises en place pour les parcs existants :
 - la modification du décret de création
 - la mise en place d'une charte pour chaque parc
 - la création d' un collectif des Parcs nationaux de France
Extrait du Rapport n° 2687 de l’Assemblée Nationale enregistré le 22 novembre 2005 portant sur le projet de Loi n°2347 relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins, par M. JEAN-PIERRE GIRAN (Député).

 Le sommaire initial de ce rapport est reproduit ci-dessous mais nous n’avons conservé que des extraits de l’introduction et de la discussion générale pour vous épargner la lecture fastidieuse de l’examen technique des articles. Vous pouvez toutefois télécharger la totalité de ce rapport sur le site de l’Assemblée Nationale car sa lecture est, comme toujours, très instructive (les n° de pages servent de liens).
INTRODUCTION 7
I.- LE BILAN CONTRASTÉ DES PARCS NATIONAUX FRANÇAIS 8
A.- L'APPARITION TARDIVE DES PARCS NATIONAUX « À LA FRANÇAISE » 8
B.- UNE PROTECTION RÉUSSIE DES ESPACES NATURELS DE LA ZONE CENTRALE, UNE MISE EN VALEUR DE LA ZONE PÉRIPHÉRIQUE RESTÉE SOUVENT LETTRE MORTE 11
II.- UNE RÉFORME NÉCESSAIRE 12
A.- UNIFIER LE PÉRIMÈTRE DU PARC NATIONAL AUTOUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE 12
B.- RENFORCER L'APPROPRIATION DU PARC NATIONAL PAR LES POPULATIONS LOCALES 13
C.- ADAPTER LA LÉGISLATION DE 1960 AUX PARTICULARITÉS DES NOUVEAUX PARCS ET À LA DÉCENTRALISATION 13
D.- GARANTIR UN HAUT NIVEAU DE PROTECTION 14
E.- LES QUESTIONS LAISSÉES EN SUSPENS OU RENVOYÉES AU DÉCRET 14
III.- LA CRÉATION DE PARCS NATURELS MARINS : QUELLE CONTRIBUTION A LA CONSTITUTION D'UN RESEAU D'AIRES MARINES PROTEGÉES ? 15
EXAMEN EN COMMISSION17
I.- DISCUSSION GÉNÉRALE17
II.- EXAMEN DES ARTICLES 23
Chapitre 1er : Parcs nationaux 23
Article 1er(article L. 331-1 du code de l'environnement) : Définition d'un parc national 23
Article 2 (article L. 331-2 du code de l'environnement) : Décret de création du parc national 27
Article 3 (article L. 331-3 du code de l'environnement) : Plan de préservation et d'aménagement du parc national 32
Article 4 (article L. 331-4, L. 331-4-1 et L. 331-4-2 [nouveaux] du code de l'environnement) : Réglementation des activités et des travaux dans les espaces protégés 43
Article L. 331-4 du code de l'environnement : Réglementation des travaux, installations et constructions 43
Article L. 331-4-1 (nouveau) du code de l'environnement : Réglementation des activités 47
Article L. 331-4-2 (nouveau) du code de l'environnement : Dérogations en faveur des résidents permanents 49
Article 5 (articles L. 331-6 et L. 331-6-1 [nouveau] du code de l'environnement) : Dispositions conservatoires applicables aux projets de création et signalisation de la délimitation des parcs nationaux 51
Article L. 331-6 du code de l'environnement : Mesures conservatoires 51
Article L. 331-6-1 (nouveau) du code de l'environnement : Signalisation des limites des espaces protégés du parc national 52
Article 6 (articles L. 331-8 et L. 331-9 du code de l'environnement) : Composition et modalités d'intervention de l'établissement public du parc national 53
Article L. 331-8 du code de l'environnement : Composition de l'établissement public du parc national 53
Article L. 331-9 du code de l'environnement : Modalités d'intervention de l'établissement public 61
Article 7 (article L. 331-10 du code de l'environnement) : Transfert de certaines compétences de police administrative spéciale du maire à l'établissement public du parc national 65
Article 8 : Intervention foncière de l'établissement public du parc national 68
Article 9 (articles L. 331-14, L. 331-14-1 [nouveau] et L. 331-15 du code de l'environnement) : Dispositions particulières aux DOM et aux espaces maritimes 70
Section 3 - Dispositions particulières70
Sous-section 1: Dispositions particulières aux départements d'outre-mer70
Article L. 331-14 du code de l'environnement : Dispositions applicables aux départements d'outre-mer 70
Article L. 331-14-1 (nouveau) du code de l'environnement : Dispositions spécifiques à la Guyane 73
Sous-section 2 : Dispositions particulières aux espaces maritimes des parcs nationaux74
Article L. 331-15 du code de l'environnement : Dispositions particulières aux espaces maritimes 74
Article additionnel après l'article 9 : Création de l'établissement public « Parcs nationaux de France »75
Article 10 (articles L. 331-18, L. 331-24 et L. 331-25, L. 331-26 et L. 331-27 [nouveaux], L. 331-28 du code de l'environnement) : Dispositions pénales 76
Article L. 331-18 du code de l'environnement : Attributions de police judiciaire des agents des parcs nationaux 76
Article L. 331-24 du code de l'environnement : Obligation d'ouverture des sacs et pouvoirs de saisie 79
Article L. 331-25 du code de l'environnement : Transaction pénale 80
Article L. 331-26 (nouveau) du code de l'environnement : Création d'un délit spécifique 80
Article L. 331-27 (nouveau) du code de l'environnement : Responsabilité pénale des personnes morales 81
Article L. 331-28 (nouveau) du code de l'environnement : Peines complémentaires prévues en cas de travaux, installations et constructions irréguliers 82
Article additionnel après l'article 10 : Application du régime juridique des contraventions de grande voirie aux espaces naturels protégés83
Chapitre II - Parcs naturels marins 83
Article 11 (articles L. 334-1 à L. 334-6 [nouveaux] du code de l'environnement) : Parcs naturels marins 83
Article L. 334-1 (nouveau) du code l'environnement : Création des parcs naturels marins 88
Article L. 334-2 (nouveau) du code de l'environnement : Agence des parcs naturels marins 90
Article L. 334-3 (nouveau) du code de l'environnement : Plan de gestion et procédure d'avis conforme de l'agence des parcs naturels nationaux 93
Article L. 334-4 (nouveau) du code de l'environnement : Articulation entre parcs naturels marins et parcs naturels régionaux 94
Article L. 334-5 (nouveau) du code de l'environnement : Pouvoirs de recherche et de constatation d'infractions dévolus aux agents des parcs naturels marins 94
Article L. 334-6 (nouveau) du code de l'environnement : Décret d'application 96
Après l'article 1196
Article additionnel après l'article 11 : Parcs naturels urbains 96
Chapitre III - Dispositions d'ordre financier 97
Article 12 : Création d'un nouveau critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement en faveur des communes situées pour tout ou partie dans les espaces protégés du parc national 97
Article 13 : Dispositions fiscales 99
Chapitre IV - Dispositions diverses et transitoires 100
Article 14 : Dispositions diverses 100
Article additionnel après l'article 14 : Responsabilité des propriétaires, des autorités de police administrative et des gestionnaires des espaces naturels103
Article additionnel après l'article 14 : Régime applicable à la publicité dans l'aire d'adhésion des parcs nationaux 104
Article additionnel après l'article 14 : Délégation de compétence entre l'office national des forêts et les parcs nationaux 104
Article additionnel après l'article 14 : Application de la loi à Mayotte 104
Article 15 : Dispositions transitoires 104
TABLEAU COMPARATIF109
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION149


Voici donc quelques éléments essentiels tirés des parties introductions et discussion… Les passages surlignés ou soulignés le sont par moi. Les passages en italique ont été résumés/modifiés par mes soins pour garder de la cohérence à l’ensemble sans être trop long.

INTRODUCTION

« (…) la Charte de l'environnement a été intégrée au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. (…) Le protocole d'application de la Convention alpine (…) ratifié le 19 mai 2005 « encourage la création et la gestion de parcs nationaux », le Parlement est amené à se pencher sur l'un des éléments du « génie national », les espaces naturels dans ce qu'ils ont de plus exceptionnel. Ce patrimoine d'exception présent dans les parcs nationaux, notre pays le doit au contrat implicite et harmonieux passé entre l'homme et la nature.

En se démarquant de la conception anglo-saxonne de « sanctuaires de la nature », la loi fondatrice du 22 juillet 1960 a mis en avant une conception française des parcs nationaux, prenant en compte le rôle joué par les populations locales dans l'identité de ces territoires et privilégiant leur maintien sur place grâce à une réanimation économique de la zone environnante qualifiée de « zone périphérique ».
Cependant, si cette loi a permis de créer de sept parcs nationaux (…) et d'atteindre l'objectif de protection d'un milieu naturel exceptionnel, elle n'a pas toujours été appliquée dans l'esprit de ses promoteurs, tel Gilbert André, l'un des fondateurs du parc de la Vanoise, qui a pu parler de « parc culturel » et y voyait à la fois une possibilité de régénération du tissu économique environnant, un lieu pédagogique pour la jeunesse et un refuge pour des citadins « étouffés » par le progrès industriel. La gestion de ces parcs a parfois donné l'impression aux populations et aux élus d'une dépossession de leur territoire et le programme de revalorisation et de mise en valeur des zones périphériques est souvent resté lettre morte. (…)

(…) le contexte a considérablement changé depuis 1960 : (…) la décentralisation a modifié considérablement les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, notamment du fait du transfert de certains pouvoirs de police spéciale du maire au parc. L'essor touristique s'est accentué avec l'émergence de nouveaux loisirs de plein air et la réduction du temps de travail, sans que les parcs nationaux ne disposent de nouveaux moyens pour l'encadrer.
Par ailleurs, le dispositif actuel, inchangé depuis 1960, n'a pas permis la création de nouveaux parcs depuis 1989 et ne répond pas aux défis posés par les projets en cours à la Réunion, en Guyane ou dans les Calanques : insularité, fortes spécificités culturelles et institutionnelles, proximité d'une grande agglomération, présence d'habitants permanents.
Le présent projet de loi a pour ambition de répondre à toutes ces attentes, (…) Il reprend les principales dispositions figurant dans le rapport remis au Premier ministre en 2003 (…) intitulé « Les Parcs Nationaux : une référence pour la France, une chance pour ses territoires », qu'il s'agisse du renforcement de la cohésion territoriale des parcs ou de la démocratisation de leur fonctionnement. Tirant les enseignements de l'échec du projet de parc national en mer d'Iroise, le présent projet de loi crée également un nouvel outil de gestion des espaces naturels, les parcs naturels marins, sur lequel votre rapporteur [M. GIRAN n.d.a.] reste cependant réservé.

I.- LE BILAN CONTRASTÉ DES PARCS NATIONAUX FRANÇAIS
A.- L'APPARITION TARDIVE DES PARCS NATIONAUX « À LA FRANÇAISE »

La France a été l'un des derniers pays à se doter de « parcs nationaux », (…)
Les premières mesures de protection de la nature par la délimitation d'espaces réglementés (…) ont répondu surtout à des préoccupations de gestion forestière (…), de contrôle des ressources en eau ou de maintien de territoires cynégétiques (…), auxquelles se sont ajoutées des motivations d'ordre esthétique au XIXème siècle : création en 1853 de « séries forestières artistiques » sous la pression de l'école des peintres paysagistes de Barbizon, qui échappent à l'application des règles de gestion et d'exploitation habituelles.

La première loi qui donne véritablement une assise juridique à des actions de protection de la nature et qui est toujours en vigueur aujourd'hui est à cet égard révélatrice : il s'agit de la loi du 2 mai 1930 sur la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, légendaire ou pittoresque.
La vision française de la nature est donc d'abord une approche fondée sur le paysage et l'on a assisté, non pas à la mise en place d'une politique spécifique de protection de la nature, mais bien plutôt à une conjonction de plusieurs politiques d'ordre culturel, scientifique ou technique.

Le concept de parc national trouve son origine aux Etats-Unis, avec la création du parc de Yellowstone en 1872. La charte de création de ce parc définit ainsi ce nouveau concept : « Un parc national correspond à une région désignée pour être préservée pour toujours dans son espace naturel et pour être accessible à la récréation de tous et des futures générations ». Les parcs américains semblent donc avoir été créés d'abord pour l'agrément des hommes et des citadins, même si la protection de la faune et de la flore figure parmi leurs missions. Ces grands espaces font l'objet d'une gestion fortement centralisée sous l'égide du National Park Service, service du ministère de l'intérieur, qui s'occupe aussi des monuments historiques. L'exemple américain a ensuite été rapidement suivi dans le monde, en particulier dans les pays du Commonwealth : Canada (création du Parc national de Banff en 1885), Australie (1886), Nouvelle-Zélande (création du Tongario National Park en 1894). (…) Si la France a pendant longtemps laissé à la loi de 1930 sur les sites et aux initiatives privées (sociétés de chasse, sociétés savantes) le soin de préserver le patrimoine naturel métropolitain, elle s'est cependant inspirée de la formule des parcs nationaux américains pour la création de réserves naturelles et de parcs à Madagascar, au Cameroun, au Sénégal ou en Algérie.
La France est donc au sortir de la Seconde Guerre mondiale l'un des rares pays à ne s'être doté d'aucune législation concernant les parcs nationaux. (…)
(…), le 27 novembre 1946, un décret crée le Conseil National de Protection de la Nature, qui a notamment pour mission la définition de statuts pour les parcs nationaux en France (…) mais il faudra attendre le vote de la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 (…) pour qu'un tel régime juridique voie le jour, dans le prolongement des études menées sur la Vanoise et des idées avancées par Gilbert André.
Ce statut, profondément original, se démarque assez nettement des parcs nationaux américains. Le rapport de l'homme à la nature est ici différent : les espaces naturels portent jusqu'à une très haute altitude l'empreinte de l'homme, sans que la diversité biologique n'ait été détruite. Le rapport à la terre est aussi différent : les terrains ne sont que très marginalement la propriété de l'Etat ou de l'organisme gestionnaire et il n'est pas question de remettre en cause cette situation, sous peine d'accélérer le phénomène de désertification et de déprise agricole. L'idée principale qui sous-tend le modèle français des parcs nationaux est donc la suivante : concilier la protection de la nature et le maintien sur place des populations existantes.

De cette idée découle le cadre juridique défini par la loi de 1960. Ce dernier se caractérise par la mise en place d'une structure concentrique à deux, voire trois degrés :
- une zone centrale, qui fait l'objet d'une réglementation définie dans le décret de création du parc en vue de la protection des espaces naturels, constitue le parc national. Elle peut comprendre des réserves intégrales dans lesquelles les activités agricoles sont interdites et qui sont principalement consacrées à la recherche scientifique ;
- une zone périphérique, qui bénéficie « d'un ensemble de réalisations et d'améliorations d'ordre social, économique et culturel », peut être délimitée autour du parc national. Elle constitue une sorte de « zone-tampon » entre le parc national et l'extérieur. C'est normalement dans cette zone que l'activité d'accueil et d'hébergement touristique doit se développer. Il n'existe pas de contrainte particulière, en dehors d'une limitation de la publicité.
Sept parcs ont été créés dans ce cadre : la Vanoise (1963), Port-Cros (1963), le parc national des Pyrénées-Occidentales (1967), les Cévennes (1970), les Ecrins (1973), le Mercantour (1979) et le parc national de Guadeloupe (1989). Depuis, aucun parc national n'a pu voir le jour, un certain nombre de projets ayant été finalement abandonnés (Corse, Haute-Ariège et îles Chausey dans la Manche) .Ces parcs ne représentent aujourd'hui qu'une superficie totale de 3682,9 km², soit moins de 0,7 % du territoire français, que complètent 9221,9 km² en zone périphérique, et l'on peut regretter qu'ils ne soient constitués pour l'essentiel que d'espaces montagnards concentrés dans le Sud de la France.

B.- UNE PROTECTION RÉUSSIE DES ESPACES NATURELS DE LA ZONE CENTRALE, UNE MISE EN VALEUR DE LA ZONE PÉRIPHÉRIQUE RESTÉE SOUVENT LETTRE MORTE

En dépit des premières difficultés liées à « l'affaire de la Vanoise » (tentative de modification du périmètre de ce parc pour tenir compte d'un projet de station de ski) surmontées par la prise de position du président de la République en faveur de l'intégrité du parc, l'objectif de protection d'un patrimoine exceptionnel a globalement été atteint.
La faune et les espèces endémiques en particulier ont été préservées et leur population s'est même développée. Alors que le parc de la Vanoise comptait soixante bouquetins à sa création, leur nombre dépasse plus de 2000 aujourd'hui. De même, la population d'isards a doublé depuis la création du parc des Pyrénées. Le vautour fauve a été réintroduit avec succès dans les Cévennes. La flore a pu aussi être préservée ; le parc des Ecrins, par exemple, a réussi à sauvegarder de nombreuses espèces menacées par la cueillette telles la reine des Alpes, le sabot de Vénus ou l'ancolie des Alpes. La diversité biologique présente dans les parcs nationaux est exceptionnelle : à titre d'exemple, le parc des Pyrénées comprend 64 espèces de mammifères sur les 167 continentales. Malgré sa faible superficie, le parc de Port-Cros, que préside votre rapporteur, comporte 4 zones de végétation, ce qui est pratiquement un fait unique en Méditerranée : une zone côtière, une zone située immédiatement au-dessus caractérisée par l'oléastre et le pistachier lentisque, une forêt de chênes verts, enfin le maquis élevé des arbousiers et des bruyères arborescentes.
Le bilan de la mission d'accueil et de sensibilisation du public est aussi satisfaisant : 7 millions de visiteurs se rendent chaque année dans les parcs nationaux français.

La symbiose avec la zone périphérique, qui devait faire l'originalité des parcs nationaux français, n'a cependant pas eu lieu. Le programme de mise en valeur de la zone périphérique est souvent resté lettre morte et la régénération du tissu économique environnant s'est fait attendre. Les subventions attribuées par l'Etat ont été de plus en plus considérées comme des compensations pour les contraintes imposées en zone centrale et ont fait l'objet d'un certain saupoudrage. La question de la capacité juridique des établissements publics des parcs nationaux à intervenir en zone périphérique s'est en outre posée alors que la loi de 1960 attribuait au préfet le rôle de coordonner les améliorations d'ordre social ou économique auxquelles devaient procéder les différentes administrations. Une dérive a ainsi conduit à déléguer des crédits des contrats de plan destinés aux zones périphériques aux établissements publics des parcs nationaux, pratique dont l'absence de fondement légal a été soulignée par le préfet Hélène Blanc dans un rapport en 1994.
Ce constat d'échec n'est cependant pas général : il ne concerne pas, dans une certaine mesure, les Cévennes ni le parc national des Ecrins, qui a réussi à redynamiser sa zone périphérique grâce à l'élaboration d'une charte de l'environnement et du développement durable.
L'appropriation du parc national par les populations locales ne s'est pas toujours réalisée : la mise en place d'un établissement public au pouvoir réglementaire dérogatoire a été vécue comme une intrusion ; les limitations apportées au droit de propriété ont nourri un sentiment d'expropriation. La décentralisation est venue en outre compliquer davantage les relations entre les directeurs des établissements publics des parcs nationaux et les élus.


II.- UNE REFORME NECESSAIRE

Dans son rapport au Premier ministre, votre rapporteur avait dégagé plusieurs priorités : renforcer la cohésion territoriale du parc, démocratiser son fonctionnement et assurer son rayonnement. Le présent projet de loi prend largement en compte ses propositions, même si plusieurs questions restent en suspens ou sont renvoyées à un décret.

A.- UNIFIER LE PÉRIMÈTRE DU PARC NATIONAL AUTOUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE

Le projet de loi ne remet pas en cause la structure hiérarchisée et concentrique des parcs nationaux mais en clarifie le périmètre. Le parc ne sera plus seulement constitué de l'actuelle zone centrale (cœur du parc), où continuera à s'exercer une exigence forte de protection, mais également d'une aire d'adhésion, constituée par les communes de la zone périphérique qui auront librement adhéré à un plan de préservation et d'aménagement, élaboré sur la base d'une démarche contractuelle, sur le modèle de l'expérience réussie de la charte du parc national des Ecrins ou des parcs naturels régionaux. Il s'agit d'arriver à un véritable projet de territoire impliquant une complémentarité forte entre des espaces protégés réglementés et les communes environnantes de l'aire d'adhésion, où une dynamique de développement durable sera menée au travers d'une politique contractuelle.
L'actuelle zone périphérique constituera le périmètre optimal des territoires des communes ayant vocation à faire partie du parc et la surface de ce dernier évoluera en fonction des adhésions. L'enjeu sera désormais de faire coïncider l'aire d'adhésion et l'actuelle zone périphérique, afin d'éviter un trop grand mitage du territoire.
Les deux zones du parc national seront rassemblées autour d'un projet commun symbolisé par le plan de préservation et d'aménagement, que votre rapporteur préfère qualifier de charte, tout en respectant leur vocation différente (protection dans le cœur, développement durable dans le reste du parc). Le projet de loi met ainsi fin aux incertitudes relatives à la capacité juridique de l'établissement public du parc d'intervenir dans la zone périphérique. Les missions de cet établissement seront élargies en conséquence au développement durable, de même qu'à la préservation du patrimoine culturel.

B.- RENFORCER L'APPROPRIATION DU PARC NATIONAL PAR LES POPULATIONS LOCALES

La mise en place de cette politique partenariale et contractuelle permettra de passer d'un parc « imposé » à un parc « accepté ». La transparence sera renforcée, le plan de préservation et d'aménagement étant soumis à enquête publique, transmis pour avis aux collectivités territoriales du cœur et soumis à l'adhésion des autres.
A l'intérieur de la partie réglementaire du plan de préservation et d'aménagement applicable dans le cœur du parc, des dispositions plus favorables pourront désormais être introduites en faveur des résidents permanents du parc, reconnaissant ainsi leur contribution à façonner le paysage. Dans cette même logique de reconnaissance de sujétions particulières, un nouveau critère de répartition de la DGF sera institué en faveur des communes situées dans le cœur du parc.
Le mode de gouvernance est adapté : la présence des représentants des propriétaires et usagers dans le conseil d'administration est institutionnalisée ; ils détiendront avec les élus et les personnalités qualifiées au moins la moitié des sièges. Néanmoins, votre rapporteur regrette l'absence de mention des associations de protection de l'environnement, qui jouent pourtant un rôle important sur le terrain pour la protection du patrimoine du parc.
L'établissement public du parc se voit par ailleurs reconnaître la capacité d'apporter une assistance technique aux petites communes du parc, dans des conditions dérogatoires au code des marchés publics, et de subventionner certains projets.
Les mises à disposition d'agents de la fonction publique territoriale sont autorisées afin de permettre un recrutement local.

C.- ADAPTER LA LÉGISLATION DE 1960 AUX PARTICULARITÉS DES NOUVEAUX PARCS ET À LA DÉCENTRALISATION

Le projet de loi reprend au niveau législatif les dispositions réglementaires régissant les transferts de pouvoir de police du maire au directeur du parc, en sécurisant ainsi la position des élus.
La nouvelle réglementation des travaux, qui distingue les espaces urbanisés ou non du cœur, prend en compte le caractère habité et périurbain de certains parcs ou projets de parcs.
(…)
Des dispositions particulières sont également introduites pour les espaces maritimes.

D.- GARANTIR UN HAUT NIVEAU DE PROTECTION

Le projet de loi instaure une obligation de compatibilité des documents d'urbanisme avec la charte dans le parc national, alors que rien n'était prévu jusqu'ici pour la zone périphérique.
Les documents de planification et de gestion des ressources naturelles doivent également être compatibles avec la charte dans le cœur du parc.
Le projet de loi impose un avis conforme de l'établissement public du parc national pour tout projet soumis à étude d'impact projeté dans l'aire d'adhésion ayant un effet notable sur les espaces du cœur ou toute activité ayant les mêmes effets sur les espaces maritimes du parc.
Il institue des mesures conservatoires entre l'arrêté de prise en considération et la création du parc, afin d'éviter toute politique de fait accompli en matière d'urbanisme (autorisation du préfet pour les travaux qui auraient pour effet de modifier l'état des lieux du futur cœur du parc).
Les dispositions pénales applicables aux parcs nationaux sont considérablement renforcées : remise à niveau des peines prévues et création d'un délit spécifique, possibilité de transaction, responsabilité pénale des personnes morales, saisies...
(…)

E.- LES QUESTIONS LAISSÉES EN SUSPENS OU RENVOYÉES AU DÉCRET

(…) Par ailleurs, le renforcement des pouvoirs du président (…) n'apparaît pas dans le projet de loi car toute disposition le concernant a été renvoyée au décret. Son association à la désignation du directeur devrait faciliter le fonctionnement de l'établissement public. (…) De même a été renvoyée au décret l'affirmation du rôle du conseil scientifique et la création d'un conseil économique, social et culturel, que votre rapporteur avait intitulé « comité de la vie locale » dans son rapport. (…)
Enfin, la réussite de cette réforme dépendra (…) des moyens qui seront consacrés aux établissements publics des parcs nationaux, dans un contexte de création de nouveaux parcs et d'élargissement de leurs missions.

III.- LA CREATION DE PARCS NATURELS MARINS : QUELLE CONTRIBUTION A LA CONSTITUTION D'UN RESEAU D'AIRES MARINES PROTEGEES ?

Tirant les enseignements de l'échec du projet de création d'un parc national marin en Mer d'Iroise, l'article 11 du projet de loi crée un nouvel outil de gestion des espaces naturels : les parcs naturels marins. Il s'agit d'un outil de concertation adapté à la gestion d'une aire maritime d'une superficie conséquente, soumise à de multiples conflits d'usage. Les objectifs de développement durable et de protection sont situés à un même niveau et les conseils de gestion de ces parcs font une large place à la représentation des collectivités territoriales riveraines, des usagers et des professionnels en mer.
Votre rapporteur reste réservé quant à cette innovation, qui lui paraît soit insuffisante soit superflue selon l'objectif poursuivi : insuffisante pour mettre en œuvre une grande politique de protection des aires marines dans un pays qui dispose du deuxième patrimoine maritime du monde, superflue s'il s'agit, pour l'essentiel de coordonner l'action des différents intervenants en mer. Il s'interroge aussi sur la création d'un établissement public ad hoc fédérant les différents conseils de gestion, l'agence des parcs naturels marins, dont l'existence peut se discuter en l'absence de parcs existants.
La discussion en commission a montré que ces doutes et interrogations étaient largement partagés.


EXAMEN EN COMMISSION

I.- DISCUSSION GÉNÉRALE

(…)
Le président Patrick Ollier a d'abord rappelé l'élection récente M. Giran à la présidence du parc national de Port-Cros et à la Conférence des présidents de conseils d'administration des parcs nationaux, instance qu'il avait lui-même relancée et présidée pendant douze ans. (…)

A titre préliminaire, le rapporteur Jean-Pierre Giran a indiqué que la loi (…) du 22 juillet 1960 (…) avait constitué une innovation majeure dans le domaine de la protection du patrimoine naturel, (…) en dotant les établissements publics chargés de la gestion des parcs d'un pouvoir réglementaire dérogatoire au droit commun. Il a néanmoins estimé que cette loi n'avait pas toujours été appliquée dans l'esprit de ses concepteurs, dans la mesure où certains parcs sont devenus des sanctuaires interdits aux hommes, alors qu'ils étaient destinés à être ces « jardins de la nature » dont parlait M. Gilbert André, le promoteur du parc de la Vanoise. (…) Il a souligné les dysfonctionnements qui ont pu être constatés dans les sept parcs nationaux existants et l'impossibilité d'en créer de nouveaux, ce qui justifie une réforme du cadre législatif. (…)
Il a observé que le nouveau projet de loi prévoyait d'étendre la définition du parc national au-delà de son cœur, ancienne zone centrale, en y incluant une nouvelle zone d'adhésion dont le périmètre optimal, pour les parcs existants, serait similaire à celui des zones périphériques. Il a souligné que, si les communes ne fourniront qu'un avis sur la délimitation du cœur du parc, elles pourront adhérer librement à une charte pour s'inscrire dans sa périphérie, afin d'y mener, dans le cadre des relations de partenariat établies avec l'établissement public du parc ou avec la région, une politique de développement durable. Ainsi, a-t-il estimé, le parc ne sera plus un lieu de protection exceptionnel dont on néglige la périphérie mais un territoire où la protection est renforcée à mesure que l'on s'approche de son cœur, sachant que le pouvoir réglementaire de l'établissement public du parc est limité à cette seule zone.
(…)
Il a considéré que ce projet de loi constituait un point d'équilibre entre la volonté de renforcer la protection des parcs nationaux et celle de démocratiser leur fonctionnement.
En conclusion, il a estimé que le projet de loi devait faire l'objet d'un consensus dans la mesure où il n'avait pas de dimension partisane et contribuait au « vouloir vivre ensemble » en protégeant des territoires exceptionnels faisant légitimement la fierté de la nation toute entière.

(…)
S'exprimant au nom des député-e-s communistes et républicains, M. André Chassaigne a jugé que les dispositions du projet de loi reflétaient les préoccupations manifestées sur le terrain et exprimées dans le rapport remis par M. Jean-Pierre Giran au Premier ministre. (…). Il a néanmoins estimé que ce projet de loi était en retrait par rapport aux propositions du rapport de M. Jean-Pierre Giran, notamment s'agissant de la définition du cœur et de la zone périphérique du parc qui pourrait être clarifiée afin d'éviter que la frontière entre ces deux zones ne devienne fluctuante.

M. Jean Lassalle, s'exprimant au nom du groupe UDF, a remercié le rapporteur pour son important travail. Annonçant que son groupe allait proposer plusieurs amendements, il a souhaité faire état de ses impressions sur le devenir des parcs nationaux, basées sur son expérience d'habitant d'une zone périphérique d'un de ces parcs. Il a indiqué ressentir un malaise lié au décalage qu'il percevait entre, d'une part, le projet initial des parcs nationaux, qui était d'y améliorer les conditions de vie par le recours à des techniques de gestion et des mesures de protection, et, d'autre part, le constat qui s'impose des progrès de la désertification dans les zones concernées. Il a estimé tout à fait bienvenu d'essayer de réanimer la volonté initiale de sauvegarder la vie qui avait animé la création des parcs nationaux, afin de contrecarrer cette déperdition de vie qui s'observait aujourd'hui. Il a jugé que l'idée d'organiser la participation des espaces périphériques à travers une charte méritait d'être approfondie. Il a souligné, à son tour, son souci que les délimitations des zones centrales et périphériques des parcs soient précises, afin d'éviter l'immixtion de villes trop éloignées, et inversement le désinvestissement des villes frontalières des parcs. Il a regretté par ailleurs le changement des modalités de recrutement des gardes du parc, qui s'effectuait désormais au niveau national sans considération avec le contexte local.

M. Jérôme Bignon, au nom du groupe UMP, a déclaré sa satisfaction que le Parlement fût saisi de la question des parcs nationaux, (…).
S'agissant des parcs naturels marins, il a dit partager les doutes du rapporteur, en notant qu'il s'agissait là d'un effort de préservation trop timide , eu égard à l'importance du domaine maritime français, le deuxième du monde avec ses 11 millions de kilomètres carrés. (…). En conclusion, il a appelé à plus d'ambition dans le domaine de la protection des espaces maritimes, avec la fixation d'objectifs ambitieux pour le prochain « Sommet de la terre » en 2012.

Le président Ollier a remercié le rapporteur de l'avoir cité au nombre des précurseurs de la politique des parcs nationaux, en rappelant que M. Jean Lassalle, alors président du parc national des Pyrénées, était à ses côtés lorsqu'il avait relancé la conférence des présidents de parcs nationaux, en en prenant la présidence en 1992, fonction qu'il avait occupée ensuite pendant douze ans. (…). Il a souligné que la charte du parc constituait un instrument fondamental de la politique d'aménagement du territoire, qui avait pour triple rôle de protéger la faune et la flore et de fixer la population, notamment celle des jeunes, cette dernière préoccupation ayant donné naissance au concept de « parc accepté », par opposition à celui de « parc imposé ».

M. Yves Cochet (…) a par ailleurs estimé qu'il pouvait partager les trois priorités énoncées par le rapporteur mais que, sur la base du travail qu'il avait mené avec les associations de terrain et les associations internationales, il souhaitait y adjoindre trois autres priorités : faciliter la création de nouveaux parcs nationaux ; garantir leur protection en vue du maintien, voire de l'accroissement, de la biodiversité ; éviter toute régression dans la rédaction actuelle du texte.
Affirmant que les députés d'aujourd'hui se devaient d'être aussi visionnaires que les concepteurs de la loi de 1960 et s'efforcer de faire une loi pour les 45 prochaines années, il a souligné que le texte devrait s'intégrer dans la stratégie nationale pour la biodiversité. A cet égard, il a rappelé que l'Organisation des Nations Unies ainsi que les associations avaient mis en évidence la détérioration accélérée de la biodiversité sous l'effet des activités humaines, désormais plus fort que dans les années 1960. Il a également signalé la nécessité de cibler les projets de développement durable sur les problématiques environnementales. Enfin, il a annoncé le dépôt d'une quinzaine d'amendements sur le texte.


(…) M. Jean-Pierre Giran, a répondu aux différents intervenants. (…). Sur la question de la protection de la biodiversité, il a également exprimé son intention de souligner dans la loi la distinction entre le cœur des parcs nationaux et leur aire d'adhésion, qui est associée à une politique de développement durable menée sur une base contractuelle. Enfin, il a fait part de son souci d'améliorer le texte sur plusieurs points, notamment sur les parcs naturels marins ainsi que sur la création de nouveaux parcs. A cet égard, il a estimé que les parcs nationaux devaient à la fois préserver nature et culture. Prenant l'exemple des projets de parcs nationaux en Guyane et à la Réunion, il a affirmé que des aménagements, voire des exceptions, pouvaient être nécessaires afin d'adapter la gestion des parcs nationaux aux réalités locales et de respecter les personnes qui y vivent.

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