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La forêt n'est pas une poubelle ! Nettoyons !

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Sur le chemin

août 2010

Avez-vous tort si vous pensez qu’une forêt est une vaste étendue de terrain couverte d'arbres ou l’ensemble des arbres qui couvrent cette étendue ?
Il faut croire puisque le règlement communautaire n° 21252/2003, (désormais abrogé par le règlement n° 614/2007 du 23 mai 2007) retenait à son article 3 une définition des notions de « forêt » et de « autres terres boisées » un peu plus alambiquée.
Constitue une forêt « des terres avec un couvert arboré (ou une densité de peuplement) supérieur à 10 % et d'une superficie supérieure à 0,5 hectare, les arbres devant pouvoir atteindre une hauteur minimale de 5 mètres à maturité in situ ». Les « autres terres boisées » correspondent à « des terres ayant soit un couvert arboré (ou une densité de peuplement) de 5 à 10 % d'arbres capables d'atteindre une hauteur de 5 mètres à maturité in situ ; soit un couvert arboré (ou une densité de peuplement) de plus de 10 % d'arbres ne pouvant atteindre une hauteur de 5 mètres à maturité in situ et d'arbustes et formations arbustives. »
Faut-il pour autant exclure définitivement toute autre définition de la forêt devant la primauté de cet exercice de style communautaire, précis mais particulièrement dépourvu de poésie ? Si la gestion forestière y trouve certainement son compte, il est difficile d’imaginer le Petit Chaperon rouge se balader dans un tel maquis.
Il semble que non à la lecture d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 22 avril 2010 (CJUE, 22 avr. 2010, aff. C-82/09, Dimos Agiou Nikolaou Kritis c/ Ypourgos Agrotikix Anapatyxis kai Trofimon ).
Une juridiction grecque a en effet posé une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne relative à l'interprétation de ce règlement dans le cadre d’un sombre litige opposant une commune crétoise au ministère du Développement agricole et des Denrées alimentaires au sujet d’une obligation de reboisement d’une malheureuse parcelle de 217,64 m2.
La législation grecque retient en effet une définition plus large de la notion de forêt que celle du règlement communautaire et les juges grecs ont donc posé la question de la compatibilité de leur définition nationale avec celle du droit communautaire.
Selon la Cour, le législateur communautaire n'a pas entendu procéder à une harmonisation complète de l'ensemble des activités concernant la gestion des espaces forestiers. Pour mettre en œuvre l'action de surveillance des forêts, le législateur communautaire a entendu fournir la définition des territoires visés par ladite action mais il ne ressort d'aucune des dispositions du règlement n° 2152/2003 que celui-ci ait eu pour objet d'établir des règles communes pour régir d'autres actions.
Dans ces conditions, c'est seulement pour l’exécution de ce règlement, que son article 3 définit  la notion de forêt. En conséquence, cet article n'a pas eu pour objet et ne saurait avoir pour effet d'exclure toute autre définition de ce que sont les forêts et les espaces boisés.
La notion de « forêt » et de « terres boisées » retenue par le règlement communautaire ne s'impose donc pas aux États membres d’une manière générale et ne s’applique pas aux actions non régies par ce règlement.
Nous voilà sauvés. Encore que la complexité rédactionnelle de certains articles du Code forestier pourrait être proverbiale. Ainsi "Le fait de procéder à une coupe abusive non conforme aux dispositions de l’article L. 222-1, des deux premiers alinéas de l’art. L. 222-2, et de l’art. L. 222-3 ou non autorisée conformément à l’art L. 222-5 est puni lorsque le total des circonférences des arbres exploités mesurés à 1,3 m du sol, le taillis non compris, dépasse 200 m dans l’ensemble des parcelles constituant la coupe, d’une amende qui ne peut être supérieure à 4 fois et demi le montant estimé de la valeur des bois coupés, dans la limite de 60 000 euros par hectare parcouru par la coupe" (art. L. 223-1 C. for issu de l’art. 37 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001).
C'est à se demander si l'on doit encore se rendre à l'invitation d'Alexandre de Humbolt : "Que celui qui veut échapper aux orages de la vie me suive dans l’épaisseur des forêts » (A. HUMBOLDT (de), Tableaux de la nature ou Considérations sur les déserts, sur la physionomie des végétaux et sur les cataractes, 1808, p. IX-X, (trad. C. Galuski), 2 vol., Paris, 1866, reprod. En fac-sim., Paris, Ed. européennes Erasme, 1990.
http://avecvuesurlaterre.blog.lemonde.fr/2010/12/05/dans-les-bois-eternels/
La question de savoir qui, du juge judiciaire où du juge administratif est le gardien sourcilleux des bois et forêts publiques gérés par nos enrésineurs nationaux agite régulièrement les tribunaux et encore récemment jusqu’au Conseil d’Etat qui vient de rendre un arrêt n° 331837 sur ce point le 19 novembre 2010.
Cet arrêt illustre la traditionnelle notion de « clause exorbitante du droit commun » propre à permettre la qualification un contrat d'administratif. Le Conseil d’Etat y détaille par le menu les clauses du contrat pour en conclure un déséquilibre suffisant au profit de l’ONF et par voie de conséquence le caractère administratif du contrat. Mais pour bien saisir le contexte de la réponse, une petite mise en perspective s’impose.
Dès le Moyen Age, les forêts seigneuriales sont des res communis laissées au libre usage de tous. La forêt « proche » est nourricière, on y chasse et cueille et on fait pâturer des porcs dont le nombre permet d’évaluer « la valeur d’une forêt ». C’est également le lieu initial de vaine pâture des bovins, ovins et caprins. Le manant pratique « l’effeuillage » pour sa nourriture et « le soutrage », prélèvements sous forme de droits d’usage réglementés au moment où ils seront réduits au XIIIème siècle.
Mais la vocation économique de la forêt va rapidement prendre le pas sur la fonction simplement nourricière d’abord encadrée par une Ordonnance de François Ier en 1519 puis par l’Ordonnance de Colbert sur la forêt de 1669. Le décret révolutionnaire du 22 novembre -1er décembre 1790 permettra néanmoins la poursuite des aliénations et destructions forestières. L’exploitation forestière sera ensuite régie par le Code forestier de 1827, appliqué par la toute nouvelle Administration des Eaux et Forêts. La loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001 définit clairement à l’article 1er du Code forestier les trois fonctions de la forêt : économique, écologique et sociale. (cf. R. BECHMANN, Des arbres et des hommes. La forêt au Moyen Age, Paris, Flammarion, 1995 ; J. BROSSE, L’aventure des forêts en Occident. De la Préhistoire à nos jours, Paris, J.-C. Lattès, 2000 ; M. DEVEZE, Histoire de forêts, Paris, 2ème éd., 1973 ; P. M. DUVAL, La vie quotidienne en Gaule pendant la paix romaine, Paris, Hachette, 1952, p. 115 ; G. BERTRAND, « Pour une histoire écologique de la France rurale », in G. DUBY et A. WALLON (dir.),Histoire de la France rurale, t. 1, Paris, Seuil, 1975).
Malgré ces objectifs du plus haut intérêt général, les forêts dont sont propriétaires l’Etat, les collectivités locales ou encore le Conservatoire du Littoral (3% du territoire), dites forêts domaniales, ne sont pas intégrées au domaine public.
Le juge administratif considère en effet les forêts publiques ne sont affectées :
§  ni à la réalisation d'un service public, qu’il s’agisse du service public des loisirs, de la protection de l’environnement et de la biodiversité malgré quelques arrêts spécifiques contraires (notamment TC, 22 octobre 2007, Doucedame, n° C3625). Les forêts de protection (celles dont la conservation est reconnue nécessaire au maintien des terres sur les montagnes et les pentes, à la défense contre les avalanches, les érosions et les envahissements des eaux et des sables et celles situés à la périphérie des grandes agglomérations, ainsi que dans les zones où leur maintien s'impose, soit pour des raisons écologiques, soit pour le bien-être de la population (art. L. 411-1 C. for.) justifiraient pourtant une telle qualification.
§  ni à l'usage direct du public (malgré la fonction sociale indéniable de l’accueil du public en forêt consacré par les lois forestière de 1985, 2001). L’affectation économique des forêts publiques reste prioritaire (CE, 28 novembre 1975, ONF c/ Abamonte ), même pour les forêts périurbaines.
La raison en est simple, le régime de la domanialité privé visé à l’article L. 2212-1 du Code général de la propriété des personnes publiques confère la souplesse nécessaire à l’exploitation économique de la forêt (coupe, chasse, pêche,…). La tradition forestière veut que ces espaces ne sauraient être laissés à la dynamique naturelle conformément à la devise des forestiers « limiter la nature et rater son œuvre » « imiter la nature et hâter son œuvre ». Les forêts sont donc exploitées dans le cadre d’un régime forestier spécifique, axé sur la conservation et la gestion. L’intérêt d’une soumission au régime protecteur de la domanialité publique apparaît dès lors limité.
C’est dans ce maquis et pour les raisons ci-dessus évoquées que le juge naturel des forêts est le juge judiciaire puisqu’elles relèvent du domaine privé des personnes publiques et que l’ONF gestionnaire est en charge d’un service public industriel et commercial. Le juge judiciaire est également compétent d’une part en matière de dommages liés aux travaux (ou à l’absence de travaux) et d’autre part aux dommages liés au gibier de la forêt (à la notable exception du gibier des parcs nationaux : CAA Marseille, 13 septembre 2004, Parc national des Cévennes, n° 99MA01772 , sinon, ce serait trop simple).
Il arrive toutefois que le juge administratif retrouve sa compétence quand le contentieux trouve son origine dans un service public administratif ou des travaux publics (routes forestières, surveillance des forêts,…), dans un acte administratif (adjudication préalable à la passation du droit de chasse ; des coupes de bois ; résiliation d’un bail de droit de chasse, …) ou un contrat administratif, notamment quand ils contiennent des clauses exorbitantes du droit commun en application de la jurisprudence CE , 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges, n° 30701 .
Tel était bien le cas dans cet arrêt du 19 novembre 2010 où le Conseil d’Etat énonce de façon pédagogique « qu'il ressort des pièces du dossier qu'en vertu des stipulations de la convention litigieuse, relatives au calcul de la redevance d'occupation due par l'occupant, l’ONF dispose d'un pouvoir de contrôle direct de l'ensemble des documents comptables du titulaire ; que si la clause 8-2-1 de la convention permet à l'ONF de procéder à tous travaux sur la parcelle occupée dans le cadre des compétences légalement dévolues à l'Office par les dispositions du code forestier, elle stipule également qu'il peut exécuter des travaux sur la voie publique ou sur des immeubles voisins pour lesquels quelque gêne qu'il puisse en résulter pour lui, le titulaire n'aura aucun recours contre l'ONF et ne pourra prétendre à aucune indemnité, ni diminution de loyer ; que la clause de l'article 9 de cette même convention, relative aux pouvoirs des agents assermentés de l'Office, compétents en vertu des dispositions des articles L. 152-1 et suivants du code forestier pour rechercher et constater les contraventions et délits dans les forêts et terrains soumis au régime forestier, impose au cocontractant d'observer les instructions que pourraient lui donner ces agents […].
Considérant que l'existence de clauses exorbitantes de droit commun dans le contrat liant M A à l'ONF lui conférant un caractère administratif, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que le litige né de l'exécution de ce contrat relevait de la compétence de la juridiction administrative ».
Une bonne leçon de compétence juridictionnelle et un excellent cas d’espèce pour les partiels de deuxième année de droit.

By Thibault Soleilhac
La reconversion écologique de la France n’est pas une sinécure et il ne suffit manifestement pas de recourir aux formules kabbalistiques du « Grenelle » ou du « New Deal écologique » comme s’y sont laissés prendre le Président et son Gouvernement pour réussir une véritable mutation environnementale par le droit. Bref survol du parcours et du contenu de la loi portant engagement national pour l’environnement du 12 juillet 2010 , un texte pléthorique au « singulier destin » (Ph. Billet) entre « top et flop » (R. Romi).

1) Le bourbier parlementaire et politique
C’est un euphémisme de dire qu’après l’adoption à l’unisson de la loi Grenelle I dans le cadre d’une entente cordiale entre majorité et opposition, l’adoption de la loi Grenelle II s’est embourbée dans les clivages politiques au risque de lasser l’opinion. Il aura fallu plus d’un an et demi d’efforts, et l’examen de plus de 2500 amendements pour accoucher en quelques dizaines d’un texte touffu de 257 articles, adopté à une majorité toute relative.
L’intelligibilité des articles en question est parfois discutable. Quant à l’accessibilité du texte, ce n’est même pas la peine d’en parler sauf à avoir une vocation de moine copiste pour faire les incessants allers-retours vers les centaines de textes modifiés. Mais il est vrai qu’il ne s’agit là que d’objectifs à valeur constitutionnelle.
La déclaration d’urgence n’a pas été d’un grand secours, si ce n’est jeter une suspicion supplémentaire sur la procédure parlementaire, déjà lourdement entachée par une limitation prédéfinie du temps de parole de chaque groupe parlementaire en application du nouvel article 49 du règlement de l’Assemblée nationale .
Le consensus qui a prévalu pour le texte d’orientation du Grenelle I, s’est évaporé pour le texte d’application et sa boîte à outils, en même temps que tombait la sentence présidentielle aux comices agricoles de la capitale : « L’écologie, ça commence à bien faire ».
La proposition – vite rabrouée – d’un Grenelle III pour pallier les errements économico-politiques du dernier opus trahit suffisamment ce gâchis d’envergure. Inutile de chercher des principes ou une structuration du droit de l'environnement pour l'avenir dans ce texte qui se résume à une avalanche de dispositions, à une énorme  et luxuriante compilation de mesures et de modifications législatives, une boîte à outils mal rangée et difficile à maîtriser.

2) L’équilibrisme idéologique
Histoire de poser les termes du débat et de ne renier ni la production débridée, ni la société de consommation à outrance, l’article L. 110-1 du Code de l’environnement intègre désormais une définition du développement durable digne d’un numéro d’équilibriste que l’on ne peut que saluer. Le développement durable constitue certes une oxymore indépassable. Mais là, ce n’est plus le mariage de la carpe et du lapin, c’est de la polygamie.
« L'objectif de développement durable, tel qu'indiqué au II, répond, de façon concomitante et cohérente, à cinq finalités :
1° La lutte contre le changement climatique ; 2° La préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources ; 3° La cohésion sociale et la solidarité entre les territoires et les générations ; 4° L'épanouissement de tous les êtres humains ; 5° Une dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables ».
« L’épanouissement des êtres humains », c’est beau comme du Baudelaire et ça rappelle « la recherche du bonheur » chère aux Constituants américains mais il faut être bien malin pour en trouver la moindre trace concrète dans les 313 pages du texte.

2) Les gueules cassées du Grenelle II
Face à la concrétisation de la menace d’un verdissement trop contraignant de certains secteurs, les lobbies sont efficacement revenus à la charge pour ruiner les promesses du Grenelle I.
« Le troisième temps du droit de la conservation de la nature » que devaient représenter les trames vertes et bleues devra encore attendre puisqu’elles ne sont en définitive pas rendues opposables aux documents d’urbanisme et aux grands réseaux. La simple « prise en compte » les prive de l’essentiel de leur efficacité. L’instrument de protection s’est transformé en inventaire élaboré dans le cadre d’une procédure administrative qu’on peut pour le moins qualifier de lourde.
L’information des consommateurs peut attendre. L’obligation d’indiquer sur les étiquettes le bilan carbone des produits vendus ne sera que vaguement expérimentée, évaluée dans l’attente de la suite.
Parmi les gueules cassées (mais survivantes) des débats parlementaires, on retiendra encore le médiatique coup d’arrêt apporté aux petits parcs éoliens et la soumission des installations éoliennes au régime des installations classées (même est-ce vraiment un mal ? ).
L’objectif de réduction des pesticides a été drastiquement revu à la baisse si l'on compare les premiers objectifs au texte final, au profit d’une insuffisante réglementation de la vente et de la publicité des produits phytosanitaires (article 94 :  "La mise en vente, la vente, la distribution à titre gratuit, l’application et le conseil à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques").
Quant au progrès en matière de responsabilité sociale et environnementale des entreprises, il est à craindre que sa concrétisation effective attende encore longtemps. La corrosion de l’écran de la personnalité morale permettant la mise en cause des sociétés mères pour les fautes commises par leurs filiales va encore se heurter à un antirouille efficace (cf. de votre serviteur, Entreprises et projets de loi Grenelle 1 et 2 : quand la pollution corrode l’écran de la personnalité morale, Option Finance, 11 mai 2009).
Enfin, il ne faut pas oublier que la mise en oeuvre de ce texte fourre-tout va nécessiter l'adoption de nombreux décrets d'application, retardant d'autant son effectivité vu la complexité technique ou écologique des domaines abordés d'une part et vu les enjeux économiques afférents d'autre part. Il ne s'agira alors plus des gueules cassées du Grenelle mais bien des oubliés du Grenelle.

3) Les avancées non négligeables
§  Dans le domaine de l'habitat et de l'urbanisme, le texte renforce l'exigence de diagnostic de performance énergétique avec de nombreuses modifications du Code de la construction et de l'habitat et entame une modification importante du code de l'urbanisme pour l'adapter aux enjeux du développement urbain durable. Les matériaux et les installations de production d'énergie renouvelable sont ainsi favorisés. La notion de précarité énergétique apparaît dans le cadre du droit au logement. La loi crée également les directives territoriales d'aménagement et de développement durables qui remplacent et surpassent les anciennes directives territoriales d'aménagement. Elle redéfinie et articule les documents d'urbanisme existants, notamment le SCOT et le PLU. Les ZPPAUP sont remplacées par les Aires de mise envaleur de l'architecture et du patrimoine au terme d'une période transitoire. La loi opère enfin certaines modications en matière de publicité extérieure.
§  Dans le domaine des transports, le texte adapte la législation actuelle afin de privilégier des modes de transport durables et d'en réduire les nuisances notamment dans le cadre du plan de dpélacement urbain. La possibilité de créer des péages urbains est également prévues à titre expérimental.Est enfin abordée la question du transport non routier de marchandises.
§  Dans le domaine de l'énergie et de la qualité de l'air, il étend le dispositif des certificats d'économie d'énergie et il encadre le développement des dispositifs expérimentaux de stockage géologique de CO2. Les grandes entités publiques ou privées sont désormais soumises à l'obligation d'un bilan d'émission de gaz à effet de serre (GES) et des plans climat-énergie territoriaux seront élaborés.
§  De nombreuses dispositions concernent les déchets et notamment la planification départementale de l'élimination des déchets et celle des ports maritimes. Sont aussi abordés les déchets du BTP et les déchets ménagers dangereux.
§  Dans le domaine de la biodiversité, la création de la « trame verte » et de la « trame bleue » a au moins le mérite de consacrer la notion de continuité écologique des territoires avec une planification nartionale et des schémas régionaux de cohérence écologique. La protection des zones humides et de la qualité des eaux est renforcée.
§  Enfin, la concertation est élargie avant les décisions publiques dès qu'un impact significatif sur l'environnement est en jeu avec une simplification et une unification des procédures d'étude d'impact et d'enquête publique.
Les échecs, avanies et bassesses en tout genre ne doivent cependant pas cacher les avancées qui, pour limitées qu’elles soient par rapport aux ambitions d’origine de l’ensemble du projet de loi, sont tout de même de significatifs progrès en matière de protection de l’environnement.
Une importante circulaire du 13 août 2010 est méconnue du public. Pour cause, elle a pour objet d'indiquer aux Préfets de régions les déclinaisons régionales de la Stratégie nationale de Création des Aires Protégées (SCAP) terrestres métropolitaines. La SCAP n'inclut donc ni les aires marines protégées, ni les aires protégées d'outre-mer.

Il est utile de préciser ici que le bulletin officiel du MEEDDM contient un fascicule spécial n° 2010-1 qui regroupe la circulaire en elle-même et ses importantes annexes régionales.

La Stratégie nationale de Création d'Aires Protégées (SCAP) terrestres sur le territoire métropolitain a été entérinée par la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Ainsi, l'article 23 de cette loi confirmait l'impulsion d'une politique ambitieuse de développement du réseau des aires protégées, avec l'objectif de placer, d'ici dix ans, 2% au moins du territoire terrestre métropolitain sous protection forte.

La circulaire rappelle dans un premier temps l'esprit de la stratégie nationale, sa conception et sa nécessaire articulation avec les outils existants.
Dans un second temps, la circulaire explique les déclinaisons régionales qu'il conviendra d'examiner et de valider avant de définir d'éventuels nouveaux projets de création d'aires protégées.
Le fascicule spécialement dédié et publié au Bulletin officiel contient, bien évidemment, les annexes régionales qui listent les espèces et les habitats recensés constituant le socle de réflexions propice à la création de nouvelles aires protégées.

Enfin, l'accent est mis sur la diversité biologique géologique et souterraine.

Les Textes sont disponibles sur les sites officiels mais aussi ici : 
Circulaire du 13 août 2010 relative aux déclinaisons régionales de la stratégie nationale de création des aires protégées terrestres métropolitaines - :

http://www.espaces-naturels.fr/Actualites/Juridique/Declinaisons-regionales-de-la-SCAP

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